國家能源局6月20日下發了《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》，不僅再次肯定了民間資本在能源領域的投資有利于深化改革、完善競爭有序的能源市場體系等重要作用，而且對投資范圍、配套措施等進行了細化，為民間資本投資能源領域打開了一扇實實在在的”大門”。不過，對已經進入能源領域的民間煉油企業來說，大門雖開，但門檻太高、困局未解。

業界專家表示，《實施意見》比2010年的相關條款更細、更全，方向更明確、措施更實際，但要達到預期效果需要一定時間。很多投資領域民間資本早已開始涉足，需要的是出臺更明確的規范、引導等操作細則，特別是對已經進入能源領域的民營煉廠的發展要進行規范和指導。

投資范圍更明確配套措施更全面首次提及大型煉油項目

與2010年出臺的“新36條”相比，《實施意見》對民間資本投資范圍更加明確和細化。大到國家重大能源項目，小到煉油項目中的部分裝置和特定生產環節。不僅涉及石油天然氣領域整個產業鏈，也明確了電力、新能源領域。

中國石油大學董秀成教授認為，《實施意見》的亮點有兩個，一是明確“列入國家能源規劃的項目，除法律法規明確禁止的以外，均向民間資本開放”；二是鼓勵民間資本參股建設大型煉油項目。前者以前從來沒有如此明確、且肯定的表述，這為民間資本投資能源領域掃清了障礙；后者為民間資本參與大型煉油項目打開了通道。目前，在國家發改委立項的大型煉油項目，還沒有民間資本參與，但大型煉油項目投資規模很大，對于民間資本來說門檻過高。至于《實施意見》中提到的其它能源領域，民間資本已經有所涉及，只是基于能源行業的特點，民間資本進入的速度和規模不可能太快、太大。

廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強教授認為，《實施意見》比以往更細、更全，對民間資本進入能源領域投資有十分積極的作用。全國工商聯石油業商會副秘書長林凌表示，《實施意見》確定的方向很好，配套措施也比較全面，雖然需要有進一步的實施細則，但要給主管部門時間，不可能急于求成。

大門雖開門檻高不徹底民間煉油企業困局難解

在石油天然氣領域，盡管《實施意見》對民間資本開放了從資源勘探開采、管道運輸、煉油加工、倉儲轉運等整個產業鏈，但大門雖開，門檻太高，而且支持力度不徹底。同時，由于很多系統性風險依然存在，短期對民間資本投資推動有限，難以達到預期效果。一是石油天然氣領域的投資規模很大、投資周期長，資本投資收益不確定性大，門檻太高；二是部分能源產品依然是政府定價或指導定價，系統性風險始終存在。投資是市場化，但收益卻要受調控。三是支持不徹底。在油氣勘探開發領域、油氣干線管網項目、大型煉油項目，民間資本只能是與國有石油企業合作建設和參股建設。

林伯強教授表示，《實施意見》只是對民間投資的指導和鼓勵意見，無法改變現有的市場大環境，短期難以到達期望的效果。首先，定價機制沒有改變。部分能源產品是政府定價或指導定價，國有企業能長期虧損運行，但民間企業不可能，也虧不起。并不是政府讓民間資本投資，大家就都愿意投資，資本趨利本質是不變的。其次，行業競爭環境沒有變化。能源領域國有企業的規模、實力、所處的先發優勢是民間資本無法比擬的。第三，民間資本的投資陰影依然存在。以往的煤礦產權整頓，當前山東地方煉油企業的困境，都讓民間資本進入能源領域慎之又慎。當然，可以肯定的是，細則的出臺表明，各行業主管部門都在盡自己最大努力為民間資本投資創造公平的政策和市場環境。

有專家認為，對已經進入能源領域的民間煉油企業多少存在一些遺憾。《實施意見》只是鼓勵民間資本參股建設大型煉油項目，以多種形式建設和運營大型煉油項目中的部分裝置或特定生產環節，但對于已經進入煉油行業、且加工能力占全國比例達到18%的現有民營煉油企業沒有提及，對地方煉油企業盼望已久的原油進口權問題更是只字未提。可能意味著，即使將煉油規模和水平提高到大型煉油項目的標準，也難以得到國有石油企業的待遇；即使已經轉投國有企業懷抱的大型煉油企業，由于不是參股建設，而是后期合作，短期可能也無法得到相應支持。當然，對于民營小煉油裝置，“上大壓小”淘汰是必然。

迎新不忘舊民營煉油業需再次整頓更需公平對待

初步統計顯示，2008年清理整頓至2011年底，山東地煉由原來獲準保留的21家發展到59家，一次加工能力達到9700萬噸，二次加工能力超過6000萬噸。專家預計，總投資規模超過2000億元。

記者通過長期實地調研了解到，以濰坊弘潤石化、昌邑石化、金誠石化、東明石化等為代表的許多地方煉油企業的生產技術水平、安全環保水平、管理能力、煉油規模已經與國有大型煉油企業平均水平不相上下，有些企業的生產經營能力甚至超過很多國有煉油企業。但由于出身問題，一直沒有得到公正的待遇。正如某煉油企業負責人說的那樣，“如果說石油、石化是共和國的長子，我們可能連外甥都不如”。

雖然這些企業成立之初，可能沒有得到國家層面的立項，也可能即使在地方立項也不是以煉油項目立的項，但規模之大、發展趨勢之快，對煉油行業的影響之大，所積累的風險之高，應該引起高度重視。正如小產權房一樣，政府必須正視，不能回避。

多年來，由于原料緊缺，地方煉油企業只能采取各種手段獲得原料，維持低水平運行，而且長期以來，由于汽柴油價格是政府定價，絕大部分企業經營并不輕松。

部分山東地方煉廠負責人在接受記者采訪時表示，雖然我們每次都期盼能有針對性的、徹底一些的政策措施出臺，來解決民營煉油企業待遇不公的問題每次都落空，但這次確實有不小的進步，看到了些許曙光。民間資本既然能參股建設大型煉油項目，難道我們已經將大型煉油項目建好后，讓國有資本來參股甚至控股就存在很大的障礙嗎?

很多地煉企業負責人希望從國家層面，而不是地方層面，組織一次對地方煉油行業的大整頓，根據實際情況，按照合理的標準規范，對地方煉油企業進行規范和清理，取締小煉油，對符合標準規范的企業，切實落實已有的相關政策，逐步給予國有石油公司待遇，真正做到鼓勵、支持、規范民間資本在石油領域的投資。(記者付少華呂福明)