聚焦國企改革

新一輪波瀾壯闊的國企改革大幕已經拉開。9月13日，中共中央、國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，對深化國有企業改革作出了重大部署。作為國企改革的頂層設計，《指導意見》系統闡述了全面改革的總體要求、原則和整體思路，勾勒了國有企業改革發展路徑。

這場改革關乎中央和地方逾15萬家國有企業、100多萬億資產和3000多萬職工利益，承受著全社會的殷切期待。在經濟進入新常態、改革進入深水區的當下，這場改革注定沒有和風細雨，只能義無反顧勇往直前。

此輪改革將如何釋放改革紅利？如何讓一些暮氣沉沉的國有企業重新煥發活力？如何促進相關領域的轉型升級？本報將分行業連續報道。

9月13日，中共中央、國務院印發《關于深化國有企業改革的指導意見》。國家發展改革委副主任劉鶴表示，發改委召開改革專題會議，結合電力、石油、天然氣、鐵路、民航、通信、軍工等領域改革，開展不同領域混合所有制改革的試點示范。隨后，作為國企改革頂層設計《關于深化國有企業改革的指導意見》的“N+1”配套政策出臺，國企“混改”的六大負面清單正式公布，首次明確了“負面清單”非禁止皆可為，將為民資提供更大市場空間，明確了各類資本可以進入哪些領域、行業，以及可以進入到什么程度，有利于各類資本根據負面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機會。那么，廣受關注的能源國企“混改”將從哪里入手？政策又將帶來哪些利好呢？

政策

國企“混改”公布六大負面清單

《意見》要求有效探索主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國企“混改”。其中，列出了六大負面清單，指出了實行國有獨資、國資絕對控股、國資控股、國資主導的關鍵領域和重要行業。

第一，重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。

第二，重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。

第三，江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。

第四，核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股以及參與特許經營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。

第五，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域，實行國有獨資或絕對控股。其他軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

第六，對其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域，加大國有資本投資力度，發揮國有資本引導和帶動作用。

影響

單獨成立石油管網總公司或成可能

可以說，國企“混改”的六大負面清單，明確了各類資本可以進入哪些領域、行業，以及可以進入到什么程度，有利于各類資本根據負面清單的要求，參與國企“混改”，尋找投資機會。

中國企業研究院首席研究員李錦表示， 不對民間投資主體單獨設置附加條件，有利于打破“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等隱性壁壘。此前有些領域民資難以進入，主要是國家沒有明文規定哪些領域可以向民資放開。這個負面清單是政府“放權”與行業“退出”的實質性動作，也是混改的核心。

在為混改營造良好環境部分，《意見》提出進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項，是為民間資本參與混改創造便利條件，減少一些條條框框，有利于提升改革效率，使民間資本的參與更容易。具有壟斷勢力、財務績效良好的國有企業缺乏引入非公有資本的內在動力，在引入非公企業資本時，常常對于混合所有制企業的經營范圍和區位布局制訂“特別條款”，加上人員身份轉換和安置障礙，影響了非公有資本參與混改的積極性。破除行政壟斷、消除非公經濟發展的“玻璃門”。

李錦認為，“尤其是石油領域的改革，根據《意見》，將在石油天然氣主干管網部分實行網運分開、主輔分離。也就是說，之前業內討論的將三家石油公司的管網抽出來單獨成立石油管網總公司或許將成為可能，這將為石油領域的重組和混改提供空間。”

中國社會科學院工業經濟研究所所長黃群慧表示，包括能源、交通、醫療、教育、通信等在內的領域一直是民營資本進入意愿比較高的領域，明確列出非禁即入的“負面清單”，降低了民營資本參與混合所有制企業改革的不確定性。

例如“在江河主干渠道、石油天然氣主干管網、電網等領域，實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入”。實際上形成了國企混改的兩張“負面清單”，一方面明確地列出了上述需要國資獨資或控股的幾大領域，另一方面明確了即使在上面負面清單之內的一些業務也是允許非公有資本進入的。

事實上，在石油領域，中國石化已打響了央企混合所有制改革“第一槍”。2014年7月份，中國石化正式公布混合所有制改革的引資方案，確定將通過增資擴股的方式引入社會和民營資本。

分析

民資進入能源領域還存在經濟門檻

國家能源局相關負責人表示，能源行業是國民經濟的基礎行業，關系國家安全和國民經濟命脈，十分關鍵；涉及供求運價、體制機制、組織形式、科技創新等多個層面，十分復雜。目前，民資進入能源領域存在哪些問題？

國務院發展研究中心企業研究所所長趙昌文表示，應當鼓勵民營資本進入到能源行業，包括一些有自然壟斷性質的環節。目前我國的能源產業除了石油和天然氣外，煤炭、電力、新能源已經完全對民營資本放開。即使是石油和天然氣，也在一些環節已經放開。

事實上，“新36條”（《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》）及其配套細則出臺后，民營資本進入能源領域已無太多的政策障礙。民營資本進入到一些特定的能源領域，不僅存在行政準入許可，還存在經濟上的門檻。

比如石油和天然氣的輸氣管道，已經對民營資本開放，但由于資金規模大、回收期長，并不是所有民營資本都有興趣或有能力去投資。在勘探開采領域，由于礦產資源屬于國家所有，加上勘探開采領域是高風險的，需要很強的技術經濟能力，目前絕大多數的民營企業缺乏相應的技術能力，也可能不愿意承擔勘探開采失敗的風險損失。

對能源領域進行改革，一定要先對能源產業分類，像石油天然氣行業、電力行業、煤炭行業、新能源行業，性質完全不一樣，有些是完全競爭的行業，比如新能源的很多領域國有企業并不多，民營企業占主導地位。煤炭行業的國有企業數量雖然不少，但其競爭程度比石油、天然氣行業高許多，現在市場不好不僅跟體制有關系，與市場環境也有很大的關系。

展望

油氣行業有望形成多元化市場競爭主體

國家發改委相關負責人多次表示，今年年底還將公布一個混合所有制改革計劃，在能源（石油、天然氣、電力）等進入門檻較高的領域，要向非國有資本推出符合產業政策、有利于轉型升級的項目。

多位分析師也認為，國企改革配套文件和油氣改革方案有望陸續出臺，油氣改革將進入實質推進階段。

油氣行業成為混改的重點對象，也有望成為改革的領頭羊。今年以來油氣改革一直在推動。今年7月份，為促進油氣上游投資主體多元化，新疆6個石油天然氣區塊將公開對外招標。

目前，石油行業仍是進口環節行政性壟斷程度高。只有中化、中聯油、中聯化、中海油和珠海振戎5家企業具有原油進口權，只有中化、中石油、中石化、中海油和珠海振戎5家企業具有成品油進口權。勘探開發也高度壟斷。常規油氣勘探僅有中石油、中石化、中海油和延長石油4張牌照。針對原油加工與成品油銷售環節同樣存在行政性壟斷，中石油和中石化擁有80%以上的煉油能力，全國500萬噸/年以上的大中型煉油廠全部屬于兩大企業，90%以上的市場銷售成品油由兩大企業提供。

分析師馬寶玲認為，油氣改革重點和路徑是“四放開”：放開競爭性環節氣價，向社會資本放開上游勘探開發業務，放開管網的第三方準入，積極放開原油進口權。她認為，未來油氣行業有望形成多元化市場競爭主體，2家-3家超級巨頭、5家-10家中型公司、數十家小型公司。

值得注意的是，由于油氣市場被長久壟斷，存在競爭主體不足等問題，這也是油氣改革的出發點。下一步要推進原油期貨上市、發展天然氣交易中心，必然需要配套地對市場體制進行改革，即全產業鏈放寬準入，形成多元化市場主體。

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