作為國際交通和貿易的重要樞紐，上海吸引聚集了眾多物流運轉和進出口企業(yè)，城市生產(chǎn)和運行的安全隱患也隨之而來，因人口眾多、制造業(yè)和物流業(yè)發(fā)達，危險化學品需求量大，全市各類危險化學品從業(yè)單位超過1.7萬家，危險化學品的安全管控成為當務之急，時刻考驗著上海這座特大型城市管理水平的成色。
作為國際交通和貿易的重要樞紐，上海吸引聚集了眾多物流運轉和進出口企業(yè)，城市生產(chǎn)和運行的安全隱患也隨之而來，因人口眾多、制造業(yè)和物流業(yè)發(fā)達，危險化學品需求量大，全市各類危險化學品從業(yè)單位超過1.7萬家，危險化學品的安全管控成為當務之急，時刻考驗著上海這座特大型城市管理水平的成色。
隱患骨鯁在喉，鞭策上海先試先行。早在2012年，上海就在全國首創(chuàng)《禁止、限制和控制危險化學品目錄》(以下簡稱《目錄》)管理制度;時隔兩年，上海又推出第二批《目錄》。兩批《目錄》從負面清單的角度出發(fā)，明確規(guī)定了對上海不同區(qū)域、種類危險化學品禁止、限制和控制的要求。
如今，距離上一批《目錄》實施又過了兩年，上海并未歇下改革創(chuàng)新的步伐，繼續(xù)堅持不懈地“補好短板”“用硬杠杠擰緊城市安全螺絲釘”。上海市安全監(jiān)管局在前兩批《目錄》的基礎上進行了細化、優(yōu)化，并呼應上海自身產(chǎn)業(yè)轉型升級的進程，正式推出第三批《目錄》，并將于7月1日起實施。
本次《目錄》以創(chuàng)新正面清單管控為亮點，重點聚焦工業(yè)園區(qū)封閉管理全程受控、倉儲環(huán)節(jié)精準動態(tài)定置管理、化學品登記報送等方面制度措施創(chuàng)新的突破。
伴隨著新一批《目錄》的出臺和實施，上海在危險化學品監(jiān)管領域的目標必將更加清晰，力爭全國“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的步伐也更加堅定。
三批目錄
層層推進適應城市安全要求
從2012年至今，每隔兩年推出一批的三批《目錄》各有特點，但歷數(shù)其中的細則，不難發(fā)現(xiàn)，《目錄》的更新既有方向上的延續(xù)，也有機制上的完善，更有思路上的創(chuàng)新。總體而言，是以上海市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調整為基礎，以“安全發(fā)展”為紅線，以確保“城市生產(chǎn)安全和運行安全”為底線，通過不斷適應改革進程而層層推進。
2012年6月推出的第一批《目錄》，分全市禁止、中心城區(qū)禁止、限制和控制三部分內容，以生產(chǎn)儲存、經(jīng)營、使用和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)為脈絡，規(guī)劃清晰，涵蓋全面，為危險化學品受控奠定了數(shù)據(jù)和程序基礎。
2014年6月，第二批《目錄》發(fā)布實施，延續(xù)了第一批目錄的總體框架，并進一步細化要求，對危險化學品企業(yè)安全資質、檔案管理等細微環(huán)節(jié)進行具體規(guī)定。該批《目錄》還首次提出了集約化管控和安全生產(chǎn)信用體系管理制度，具有前瞻性地規(guī)定新建危化生產(chǎn)企業(yè)和化工型的使用企業(yè)應當設在上海化學工業(yè)區(qū)和金山第二工業(yè)區(qū)內，已建相關企業(yè)也要按照上海市相關產(chǎn)業(yè)結構調整政策逐步調整，并鼓勵搭建生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存和運輸危險化學品的交易平臺，實現(xiàn)相關信息的實時交互。
2016年7月1日，第三批《目錄》將實施。本次目錄有較大程度的調整，無論是文件總體結構上，還是各區(qū)域管理細節(jié)上，都有新的變化，更趨嚴格、精準、科學。與以往兩批《目錄》不同，本批《目錄》主要由全市禁止、工業(yè)區(qū)禁止、中心城區(qū)限制和控制等部分組成，新增了關于化工集中區(qū)的管理規(guī)范，與當前國家化工園區(qū)的建設和危險化學品企業(yè)退城入園的政策“看齊”。此外，第三批《目錄》中的中心城區(qū)部分還首次將危險化學品“負面清單”改為管理的“正面清單”，進行了管理方式上的創(chuàng)新。
中心城區(qū)
創(chuàng)新方式實施正面清單管控
前兩批《目錄》的危險化學品負面清單規(guī)定了哪些危險性大的危險化學品在哪些區(qū)域禁止生產(chǎn)、使用和流通，其核心是“法無禁止則可為”，在一定時期內對危化品的管控起到了積極的作用。上海作為國際化大都市，隨著經(jīng)濟的轉型、產(chǎn)業(yè)導向的轉變和建設有全球影響力的科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略定位，必然導致中心城區(qū)危險化學品的大宗生產(chǎn)、運輸減少，而為城市運行保障和市民生活服務的危險化學品卻一樣也不能少，同時，配合科技創(chuàng)新使用的危險化學品種類反而有所增加。這種新常態(tài)，對政府的管理和服務提出了新的更高的要求。
第三批《目錄》中所提的“正面清單”，是指《目錄》中列出的危險化學品允許在外環(huán)線以內的中心城區(qū)進行工業(yè)化使用、運輸和儲存。在該正面清單內的危險化學品，可由相關資質單位按程序實施配送，而未在該《目錄》中的其他品種，則只能以試劑形式流通。
為了加強對化學品流通安全的管控，《目錄》還將指定相關危險化學品的運輸方式。例如，中心城指定區(qū)域內涉及國計民生的汽柴油、液化氣、制冷劑以及工業(yè)氣體等危險化學品可以專用槽車或者廂式貨車進行配送，而規(guī)定之外的其他品種一律只能通過廂式貨車運輸。由此，監(jiān)管部門就可以通過車輛核載，進一步控制在中心城區(qū)流通的少量危險化學品，并將運輸危險化學品的信息嫁接到車輛信息平臺上，進行實時監(jiān)控。
相比前兩批《目錄》對危險化學品作出的禁止、限制和控制的“負面清單”要求，第三批《目錄》中包含的“正面清單”遵循“法無允許不可為”的原則，將更有利于監(jiān)管部門掌控轄區(qū)內危險化學品的流通情況。
從實際情況來看，產(chǎn)業(yè)調整進程相對靠前的中心城區(qū)也確實適宜變換管理方法，將管理重點集中在“正面清單”所列的種類上，即規(guī)定了中心城區(qū)只能有什么，其他不確定性的危險化學品要想進入，就必須通過論證和登記等途徑，從而進一步受控。
工業(yè)園區(qū)
細化政策封閉管理全程受控
近8年來，上海累計投入資金超過18億元，對490多家危險化學品生產(chǎn)儲存企業(yè)進行關停。到2015年底，上海危險化學品相關企業(yè)基本實現(xiàn)進區(qū)入園，集約化程度進一步提高。在此基礎上，第三批《目錄》專門對工業(yè)園區(qū)危險化學品的管理作了規(guī)定，對國家或市級批準的園區(qū)內企業(yè)、園區(qū)外已有、新建企業(yè)等方面分別制定了引導政策，以此逐步推進園區(qū)的封閉式管理。
《目錄》提出，對于在國家和市級批準的園區(qū)內從事危險化學品相關活動的企業(yè)，按照列表名錄進行清單管理;對于不在該區(qū)域內的生產(chǎn)和化工型使用企業(yè)，原則上均要調整，實現(xiàn)退城入園;對于確需保留的企業(yè)，根據(jù)企業(yè)具體情況，由所在地區(qū)縣人民政府給出書面意見。
在產(chǎn)業(yè)規(guī)模方面，除杭州灣北岸化工產(chǎn)業(yè)帶外，各區(qū)縣原則上不再新建危險化學品企業(yè)。確有特殊需求的，應按法定程序辦理。通過這一方案的層層引導，上海將更加迅速地實現(xiàn)現(xiàn)代化、集約化的園區(qū)管理，及時有序地清理園區(qū)外安全水平參差不齊的危化企業(yè)，并通過集約化程度的提高，將企業(yè)、人員、化學品都納入監(jiān)控視野。
目前，杭州灣北岸化工產(chǎn)業(yè)帶已經(jīng)在逐步實行安全監(jiān)管、道路運輸、應急監(jiān)管等聯(lián)動聯(lián)控，并將利用物聯(lián)網(wǎng)手段加以強化，建設危險化學品信息監(jiān)控平臺和電子標簽自動識別系統(tǒng)。類似于高速公路ETC模式的射頻識別技術，也已經(jīng)在園區(qū)車輛進出上有所應用。在危險化學品包裝方面，也有二維碼、條形碼等信息技術正在探索。
同時，封閉式管理也并非簡單的“一墻之內”，而是包含了危險化學品運輸和使用環(huán)節(jié)的全程受控，因此，區(qū)域聯(lián)動將在園區(qū)危險化學品管理上發(fā)揮更大作用。以位于金山和奉賢地區(qū)的上海化工區(qū)為例，園區(qū)危險化學品的監(jiān)管和發(fā)展不僅會發(fā)揮管委會的作用，也會與金山、奉賢兩區(qū)的總體發(fā)展相適應。
除了分情況逐級細化政策和封閉式管理外，上海安全監(jiān)管部門還嘗試以第三方提供技術服務的方式，為園區(qū)企業(yè)安全再加一道保險。以金山第二工業(yè)區(qū)為例，其已連續(xù)3年購買安全生產(chǎn)第三方技術服務，對園區(qū)內的企業(yè)開展檢測維修、安全監(jiān)督，通過第三方專業(yè)技術人員的直接在場監(jiān)督，強制要求企業(yè)在檢修環(huán)節(jié)嚴格遵守操作規(guī)定、認真履行安全保障流程。目前，這種方式已在事故率最高的檢修環(huán)節(jié)成功實施超過7000次，下一步將鼓勵其他化工園區(qū)推廣實行。
倉儲環(huán)節(jié)
科學精準施行動態(tài)定置管理
上海涉及危險化學品倉儲的企業(yè)眾多，上海于2006年率先對危險化學品倉儲企業(yè)實施儲存?zhèn)浒腹芾怼?012年起，上海按照《危險化學品安全管理條例》的規(guī)定，將危險化學品倉儲企業(yè)納入經(jīng)營管理。
天津港“8·12”特別重大火災爆炸事故，充分暴露了倉儲環(huán)節(jié)存在危險化學品混堆混放、出入庫管理混亂、超量儲存、管理薄弱等問題。吸取事故教訓，上海全面提升危險化學品倉儲環(huán)節(jié)的安全管控水平，創(chuàng)新監(jiān)管舉措，對危險化學品倉儲經(jīng)營企業(yè)實施“篩選比對后的動態(tài)定置管理”，要求企業(yè)對三年以來的儲存品種及年動態(tài)儲存量進行全面篩選比對。
在此基礎上，按照企業(yè)實際經(jīng)營最大量的品種進行分類，結合采購、流向等信息，依次核定品種的最小定置儲存量、動態(tài)周轉量和最大庫存量，對常用的、量大的儲存品種，劃定區(qū)域、倉間，嚴格規(guī)范、有效管控危險化學品倉儲。
對包括化學試劑類的數(shù)量少、品種多的危險化學品，也核定區(qū)域、規(guī)范管理。安監(jiān)部門將督促企業(yè)重新核準、明晰相關庫存量、周轉量，健全管理制度、細化操作手冊、落實崗位培訓，做到作業(yè)場所的臺賬、手冊、標簽、MSDS、應急預案等精確、有效、管用，從而全面提升企業(yè)倉儲的科學化、規(guī)范化、標準化的定置管理。
此外，安監(jiān)部門還參照國外管理經(jīng)驗，嘗試由安全生產(chǎn)責任險第三方服務單位，對企業(yè)倉儲實施動態(tài)定置管理的情況進行安全評估，同時在倉儲環(huán)節(jié)著力實施電子標簽系統(tǒng)，做到來源可追溯、去向可追蹤。
目錄之外
實施登記報送落實主體責任
每天都有新的化學品進入到我們生存的空間，如何讓化學品既滿足人們的現(xiàn)實需求，又確保其安全，這是全世界研究的課題。
歐洲為了加強化學品監(jiān)管，制定了《化學品的注冊、評估、授權和限制》，簡稱REACH法規(guī)，對化學品實行“全生命周期”監(jiān)管、更強調用數(shù)據(jù)“說話”。該法規(guī)規(guī)定，任何在歐盟流通的商品都必須有一個列明化學成分的登記檔案，并說明制造商如何使用這些化學成分以及毒性評估報告。主管部門將評估每一個檔案，如果發(fā)現(xiàn)化學品對人體健康或環(huán)境有影響，就可能采取更嚴格措施，化學品可能會被禁止使用或者需要經(jīng)過批準后才能使用。
第三批《目錄》借鑒了REACH法規(guī)的管理思路，嘗試對《危險化學品目錄(2015版)》以外危險特性不明的化學品建立登記報送制度，按照“誰主張、誰舉證、社會聽證、行業(yè)屬地報送”的原則，規(guī)定中心城內的科研、學校、醫(yī)院等單位及工礦商貿企業(yè)使用未列入《危險化學品目錄》但危險特性不明的化學品的，應當根據(jù)國家有關物質安全技術說明書的要求，準備理化特性、防護措施及應急措施等有關材料，到上海市危險化學品登記辦公室進行登錄。
此舉首先落實了使用單位作為使用者的主體責任，如果要使用化學品，就要舉證，說明化學品的危險性;其次，上海市危險化學品登記辦公室承擔了組織社會聽證的職責，為使用單位及相關檢驗檢測機構對化學品的危險性辨識進行核對;最后，按照“管行業(yè)必須管安全”和安全生產(chǎn)屬地化的原則，進一步落實行業(yè)和屬地的監(jiān)管責任。
此外，《目錄》還要求安全生產(chǎn)監(jiān)管部門建立信用信息系統(tǒng)，實行“黑名單”動態(tài)監(jiān)管制度;鼓勵科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高校及科研單位等實行集中倉庫管理，由專業(yè)試劑公司統(tǒng)一運維管理。
第三批《目錄》實施后，上海還將進一步梳理各區(qū)域危險化學品各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)，并結合化學品登錄的工作，力爭出臺全市各區(qū)域的“正面清單”，實現(xiàn)目錄式清單化管控方式，全面實現(xiàn)危險化學品的安全管控目標。
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