中華石化網訊 日前，國務院辦公廳印發了《關于進一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國辦發〔2013〕93號，以下簡稱《93號文》），這是煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用和構建本質安全型煤礦的一件大事，引起了行業內外及媒體的廣泛關注和討論。
煤層氣（煤礦瓦斯）上、中、下游
均獲鼓勵成為突出亮點
《93號文》在很多方面均突破了《47號文》，也較2013年3月國家能源局發布的《煤層氣產業政策》有很大進步。從煤層氣（煤礦瓦斯）資源、勘探開發、開發生產、管道、利用等環節，都明確了相應的鼓勵政策內容，相關行業也從中受益。
鼓勵上游開發生產。《93號文》18條內容中，其中有10條涉及鼓勵煤層氣上游的勘探開發。除了直接財政扶持政策、間接稅收支持政策外，還在增加煤層氣勘查面積和資源儲備、加大煤層氣科技開發投入和技術創新平臺建設等方面提出了明確的鼓勵和扶持重點。
扶持中游管道輸送。《93號文》有4條內容涉及煤層氣管道輸送，其中第3條提出將“輸配管網及利用設施納入煤炭產業升級改造投資支持范圍”，不僅屬于重大政策性突破，而且扶持力度很大，煤層氣管道項目有望從每年國家瓦斯治理專項資金中直接獲益。《93號文》突破了《煤層氣產業政策》的“就近利用、余氣外輸”，直截了當地支持煤層氣（煤礦瓦斯）管道建設項目，是1996年以來煤層氣管道輸送觀念、認識的一次飛躍。
支持下游利用轉化。一是提出激發煤層氣（煤礦瓦斯）利用積極性的關鍵政策。《93號文》提出“有關部門要研究將煤層氣開發利用量不計入能源消費總量控制指標，提高煤層氣（煤礦瓦斯）利用率，促進節能減排”。在節能減排和排放考核的發展環境下，將煤層氣（煤礦瓦斯）列入綜合利用能源，成為煤層氣利用政策的重大突破。二是鼓勵城市用氣和工業用氣，對進入城市管網和未進入城市管網的煤層氣均作出了有力的政策規定。三是協調解決煤層氣（煤礦瓦斯）發電上網問題。四是煤層氣發電有望減免增值稅。《93號文》提出“研究制定煤層氣（煤礦瓦斯）發電的增值稅優惠政策”，有可能會迎來煤層氣（煤礦瓦斯）發電環節增值稅“先征后退”或“即征即退”的時代，至少可以部分實現。
財稅政策扶持力度大、針對性強
2006年《47號文》的出臺，指導了煤層氣（煤礦瓦斯）財稅后續相關政策的實施。如煤層氣實行財政補貼政策，標準為0.20元/立方米；免征增值稅，在操作上實行“先征后退”；煤層氣發電上網價格上浮0.25元/度，增加的成本在省電網攤銷；進口設備和技術免征進口環節增值稅；煤層氣實行市場定價等。這些政策發揮了重要的推動作用，2006-2012年間，煤層氣（煤礦瓦斯）產量年均增長24.59%，其中煤層氣產量年均增長64.47%、煤礦瓦斯年均增長20.73%。但是，在多種原因的綜合影響下，煤層氣（煤礦瓦斯）產量增長速度逐漸減緩，2012年煤層氣（煤礦瓦斯）產量僅比上一年增長18.77%，其中煤層氣增長24.23%、煤礦瓦斯增長17.44%。正如張德江委員長所講，政策含金量不足、扶持力度不夠，是造成煤層氣（煤礦瓦斯）發展緩慢的重要原因。
《93號文》將加大財稅支持力度作為重要內容，并在總結煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用的實踐基礎上，針對政策實施中的突出問題，提出了極具可實施性的政策框架。一是根據開發利用成本和價格情況，提高煤層氣（煤礦瓦斯）財政補貼標準。由于缺乏長輸管道，煤層氣特別是煤礦瓦斯基本上處于區域市場中，造成煤層氣價格一般低于天然氣價格約0.6-0.8元/立方米，煤礦瓦斯價格更低。盡管煤層氣企業采取了多項控制成本措施，除了沁水盆地南部煤層氣直井開發工程（潘河工程）實現盈利外，其余煤層氣項目大多出現或面臨虧損。從支持煤層氣企業、煤礦瓦斯抽采企業獲得可持續發展能力出發，需要將煤層氣（煤礦瓦斯）財政補貼標準提高0.60元/立方米及以上。但是國家需要財政支持的方面很多，最終能夠落實到什么水平，還需要在綜合平衡的基礎上作出決策。二是加大中央財政建設投資支持力度。除了繼續支持瓦斯治理外，第一次明確提出輸配管網及利用設施、煤層氣開發利用示范項目納入煤炭產業升級改造投資支持范圍，治理利用技術裝備研發納入能源自主創新和能源裝備投資支持范圍。三是煤炭生產安全費用年度結余資金可結轉下年度使用。四是煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用財政補貼符合規定的作為企業所得稅不征稅收入處理。現行政策中，煤層氣財政補貼的0.20元/立方米被征了企業所得稅，導致國家扶持政策直接縮水25%。《93號文》還提出修改完善安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄，這意味著符合條件的煤層氣和煤礦設備企業有望獲得企業所得稅優惠政策。
提出全新解決煤層氣與煤炭礦權
重疊區內協調政策
近一段時間，國內提出煤層氣礦權與煤炭礦權“兩權合一、氣隨煤走”的觀點，試圖通過在一定區域內限制甚至消滅煤層氣礦權來開展相關協調工作，不僅與《礦產資源法》相沖突，在實踐上也存在著煤礦安全隱患。遼寧省、黑龍江省、吉林省先后由省政府形成決議請遼河油田、大慶油田、吉林油田等企業地面開發煤層氣、徹底扭轉了煤礦安全的被動局面，否決了“兩權合一”論調。
我國煤層氣礦權與煤炭礦權重疊面積并不大，但是由于歷史和地方保護主義等多種原因，這一問題對煤層氣（煤礦瓦斯）開發影響很大。2009年，國土資源部在向國務院提交的報告中科學地提出“礦權重疊影響煤層氣開發是執行‘先采氣、后采煤’的政策不堅決”，并較好地解決了重疊問題。但是近年來，煤層氣礦權范圍內又違規出現了一批新的煤炭礦權，嚴重違反了《47號文》和國土資源部《關于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（國土資發[2007]96號》），并且有進一步向其他省份蔓延的趨勢。為解決這個頑固的問題，《93號文》提出“建立煤層氣、煤炭協調開發機制，統籌煤層氣、煤炭資源勘查開采布局和時序，合理確定煤層氣勘查開采區塊”。以往的文件規定“對煤炭規劃5年內開始建井開采的區域，按照煤層氣開發服務于煤炭開發的原則，采取合作或調整煤層氣礦業權范圍等方式，優先保證煤炭資源開發需要”，《93號文》在此基礎上增加了“并有效開發利用煤層氣資源；對煤炭規劃5年后開始建井開采的區域，應堅持‘先采氣、后采煤’，做好采氣采煤施工銜接”，強調了有效開發煤層氣的政策需要，并明確5年規劃區之外的區域，必須無條件堅持“先采氣、后采煤”的原則做好采氣采煤施工銜接，而不是“兩權合一、氣隨煤走”。
強化約束機制，依法管理煤層氣
煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用中遇到的很多問題都是約束機制沒有得到有效實施造成的。一些企業喊著瓦斯治理的口號，在屬于其他煤層氣礦權人的區域內“開發煤層氣”，這些曾經經常發生的煤炭礦權人在礦權重疊區內侵害煤層氣礦權人的問題，最近有了新發展，即嚴懲第三方違法開采。2013年5月，山西省晉城市蘭花集團公司組織16臺鉆機公然在山西大寧能源有限公司（煤炭礦權人）與中聯公司（煤層氣礦權人）的山西大寧煤層氣礦權區域內開發煤層氣，在解決這種惡性違法違規行為問題上，現有政策顯得蒼白無力。為扭轉這一違法現象，張德江委員長曾多次指出首先要打擊違法違規開采活動；李克強總理也多次強調，“政府履行職能必須依靠法治”。“國務院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。要依法規范企業、社會組織和個人的行為，維護市場經濟運行秩序，保障各類市場主體的合法權益”。
《93號文》提出的勘查開發約束機制，貫徹的正是“法治經濟”思想。一是新設煤層氣或煤炭探礦權，必須符合礦產資源、煤層氣開發利用等規劃。這正是《礦產資源法》等法律法規和政策性文件的一貫要求。二是研究提高煤層氣最低勘查投入標準，限期提交資源儲量報告。三是對長期勘查投入不足、勘查結束不及時開發的企業，核減其礦業權面積。這是世界煤層氣、煤炭行業的通行做法，是新時期實現煤層氣與煤炭和諧發展的必然選擇。四是對具備開發條件的區塊，限期完成產能建設。今后不再允許探明儲量后長期放置現象發生，引導企業縮短煤層氣從勘探實現開發的時間，將成為加快煤層氣發展的有效措施。五是對不按合同實施勘查開發的對外合作項目，依法終止合同。鐵腕打擊煤層氣（煤礦瓦斯）開發利用各個環節的非法違法違規行為,打擊晉城蘭花集團公司這類非法擾亂破壞煤層氣(煤礦瓦斯)開發秩序惡劣行為。
煤層氣全產業鏈向民間資本開放
近年來，國務院大力支持民間投資。2005年，國務院發布了《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（國發〔2005〕3號），2010年又在《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）中提出，“鼓勵民間資本參與石油天然氣建設”，并具體化為“支持民間資本進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發。支持民間資本參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道輸送設施及網絡”。2012年6月18日印發的《國家能源局關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》（國能規劃〔2012〕179號）進一步擴展到“支持民間資本進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發，以多種形式投資煤層氣、頁巖氣、油頁巖等非常規油氣資源勘探開發項目，投資建設煤層氣和煤礦瓦斯抽采利用項目”，民間資金投資煤層氣業務，正式寫進了煤層氣主管部門的文件。
煤層氣對民間資本開放的方式也多種多樣。一是民營企業可以直接擁有煤層氣探礦權，成為煤層氣勘探開發的主體，如山東天安集團所屬的山西襄垣煤層氣有限公司擁有襄垣煤層氣區塊。二是民營企業可以通過與大型央企合作開發投資煤層氣，如河南省貞元集團公司與中聯公司簽訂多個煤層氣產品分成合同。三是獨自建設煤層氣下游項目，如安陽市和合科技能源發展公司獨自投資并經營了煤層氣CNG加氣站。四是為煤層氣企業提供工程服務，如目前提供鉆井、壓裂服務的主要是民營企業。五是提供法律咨詢服務。進一步擴大民間資本投資煤層氣將成為鼓勵發展方向。《93號文》提出“鼓勵民間資本參與煤層氣勘探開發、儲配及輸氣管道建設”，這意味著煤層氣從勘探、到開發、生產、工程服務、管道輸送、凈化處理、終端利用等全產業鏈對民間資本開放，成為能源行業對民營資本開放程度最高的產業。
招標，獲得煤層氣勘查區塊新方式
1998年以來，煤層氣勘查區塊主要通過申請制或備案制，即按照“先申請、先獲得”的原則，擁有煤層氣勘查資質的單位均有可能獲得煤層氣勘查區塊。但是，自2007年以來，煤層氣勘查區塊登記工作基本上就已經停止，其間只有個別企業利用不同的機會獲得過個別煤層氣勘查區塊，加上“退出機制”和處理礦權重疊等因素，全國保有的煤層氣勘查面積不斷減少。
如何獲得新的煤層氣勘查區塊，一直引人關注。2011年第一輪頁巖氣勘查區塊邀請招標、2012年第二輪頁巖氣勘查區塊公開招標，為煤層氣勘查區塊的獲得提供了兩種可借鑒的獲取方式。在呼吁新增煤層氣區塊的同時，行業內外已經開始圍繞煤層氣勘查區塊獲得方式展開了討論。
招標，可能是今年底或明年初新增煤層氣勘查區塊的首選方式。《93號文》沒有沿用過去的煤層氣備案制度，提出了全新的煤層氣礦權獲得機制，即“通過招投標等競爭方式，優先配置給有開發實力的煤層氣和煤炭企業”。
煤層氣發展前景看好
《93號文》已經對煤層氣（煤礦瓦斯）行業產生了巨大的鼓舞，引起了煤層氣（煤礦瓦斯）行業內外的熱烈討論。但是，《93號文》是一個原則性、方向性文件，體現的主要是政策性、框架性、規劃性，要真正發揮推動作用，還需要按照《93號文》的規劃，由相關部門、委員會和地方政府及主管部門創造性地出臺具體的財政、稅收、價格、資源管理、科技等扶持政策。
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