圖為培訓班現場                         

    從渤海灣漏油到血鉛事件，從云南曲靖鉻渣傾倒再到廣西龍江河鎘污染，在公眾的環保意識日漸覺醒的當下，頻頻發生的環境事故在給居民健康和生態環境帶來威脅的同時，也越來越容易成為社會壓力的引爆點，引發各方輿論的關注。在這樣的形勢下，實施了20多年卻從未改動的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）開始遭受社會各界的考問。

　　2011年初，《環保法》修訂被列入全國人大常委會立法工作計劃；同年底，經十一屆全國人大環境與資源保護委員會第二十七次全體會議審議，《環保法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》）報送全國人大常委會；目前，該《草案》正在征集意見中。

　　作為排污大戶的化工行業與環境保護息息相關，《環保法》的修訂對行業日后的發展方向具有重要意義。已經形成的《草案》較之現行的《環保法》有哪些修改？這些修改又是否能形成對我國生態環境的終極保護？帶著這些問題，記者采訪了參與《環保法》修訂的部分專家學者。
　

完善環境公益訴訟制度是此次《環保法》修訂的熱點問題。據媒體報道，云南省率先在多家法院掛牌成立環保法庭。然而，現實情況是，環保法庭“無米下鍋”現象嚴重，大多數環保法庭都在審理非環保的案子。對此，云南省高院副院長田成有說：“首要問題是放寬原告主體，讓任何人都可以來告。” （CFP供圖）

　　
　　不得不改
　　
　　
　　與現實脫節
　　與單行法沖突
　　與國際法不接軌
　　
　　
　　現行的《環保法》于1989年頒布。中華環保聯合會環境法律服務中心督察訴訟部部長馬勇在接受記者采訪時表示，這部迄今已實施23年的法律已經遠遠不能滿足目前環境保護的需要，其內容早已與現實脫節，到了不得不改的程度。

　　在去年召開的一次環保法修改研討培訓班上，全國人大環資委主任委員汪光燾也指出，環境保護工作發展到現在，理念、方法和內容都發生了重大變革。20多年來，中國特色社會主義市場經濟體制已進一步完善，根據科技、經濟發展和社會民生的訴求，提出對現行《環保法》的修改，是我國社會發展的必然要求。

　　“更為關鍵的是，《環保法》的許多條文不但與《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》等多部單行法律相沖突，而且70％～80％的條文已經被新的環保單行法、相關法完善了。在很多環境訴訟案件中，我們都引用這些單行法律的條款，而不去用《環保法》的條款，因為后者的可操作性差。”馬勇如是說。

　　據了解，從上世紀80年代開始，全國人大常委會根據污染防治的不同特點，相繼制定和修改了《海洋環境保護法》（1982年通過，1999年修訂）、《水污染防治法》（1984年通過，1996年修正，2008年修訂）、《大氣污染防治法》（1987年通過，1995年修正，2000年修訂）、《固體廢物污染環境防治法》（1995年通過，2004年修訂）、《環境噪聲污染防治法》（1996年通過）、《放射性污染防治法》（2003年通過）等污染防治法律。“這些單行法律都在不斷完善，《環保法》也必須得改了。”馬勇說。

　　此外，有學者還認為，我國的《環保法》與國際環保法規的發展趨勢嚴重不對稱，理應抓緊時機修改，與國際接軌。中國人民大學法學院教授周珂表示，與憲法、民法相比，環保法最具備與國際接軌的條件，立法目標也應從以往的“滿足現代化建設的需要”改為“可持續發展”，并在環保與經濟發展兩者的協調關系上提出決策性意見。

　　正是上述種種形勢所迫，近幾年社會各界對于《環保法》修訂的呼聲就沒有停止過。統計顯示，從1995年第八屆全國人大到2011年第十一屆全國人大，全國人大代表共2353人(次)以及臺灣、海南兩個代表團提出修改《環保法》的議案共75件。環境保護部政策法規司司長李慶瑞曾表示：“無論是對于環境保護工作本身，還是對整個經濟社會的發展，《環保法》的修改已經迫在眉睫。”

　　也正因如此，從2008年到2010年，第十一屆全國人大環資委經過歷時3年的調查研究，專題論證研究了《環保法》的定位問題，即當前法律實施中存在的問題，到底是因為法律本身制度設定不合理，還是執行不到位，或者根本就是政府部門不作為、沒有去執行。2011年初，《環保法》修訂被列入了2011年全國人大的立法計劃。

 
　　方向正確
　　
　　
　　加入規劃環評
　　細化排污收費
　　明確政府責任
　　
　　
　　記者拿到的一份《草案》顯示，該《草案》共7章47條，修改主要涉及排污收費、限期治理、公眾環境權益、環境監測、環境信息、跨行政區污染防治、政府環境質量責任制等方面的內容。相比于現行的《環保法》，突出的亮點主要在以下幾個方面：

 
　　規劃環評  《草案》首次加入了規劃環評，提出對有關建設和開發利用規劃、專項規劃以及建設項目應當依法進行環境影響評價。規劃編制機關在報送審批有關規劃時，應當將環境影響篇章、說明或環境影響報告書作為組成部分一并報送規劃審批機關。而在現行的《環保法》中，只有一句“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價”。

　　“《草案》能夠加入規劃環評，這是一個進步，也對一些地方的區域發展提出了更高的要求。只有對某個區域進行了規劃環評，下一步才能考慮批什么項目，考慮某個項目加進來會不會超出環境容量。”馬勇告訴記者。

　　排污收費  《草案》規定，國家實行排放污染物申報和收費制度。對排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的，征收標準應當是達標排放標準的2～3倍；對經限期治理逾期未完成治理任務的，在停產、關閉之前，征收標準應當是達標排放標準的4～5倍；對國家確定的重點區域、流域和地方污染物排放標準嚴于國家標準的地區，可以在規定排污費征收標準基礎上加收50％。

　　馬勇分析認為，現行的《環保法》只是規定了排放污染物超過國家或者地方規定的污染物排放標準的企事業單位，應依照國家規定繳納超標準排污費，并負責治理。“這就相當于排污收排污費，超標收超標費。而新的原則是超標即違法，而且對排污收費制度的進一步細化也更顯合理。”

　　政府責任  馬勇告訴記者：“在這方面以前就只有一條原則性的規定，很籠統，怎么負責、不負責又能怎樣，都沒有具體說明。《草案》則進行了強化，邁出了很重要的一步。”

　　通過對比，記者確實發現，在現行的《環保法》中，關于政府責任只有一句簡單的“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。而在《草案》中，則強化落實政府責任，提出實行環境保護目標責任制和考核評價制度，國務院和地方人民政府將環境保護目標完成情況作為對下級地方人民政府和同級環境保護行政主管部門及其負責人的考核內容。

　　環境信息公開  《草案》還首次提出，縣級以上人民政府及其環境保護等有關行政主管部門，應當依法公開環境質量、突發環境污染事件以及環境行政主管部門的許可、排污費的征收和使用等環境信息；公民、法人或者其他組織，可以依法向縣級以上人民政府及其環境保護等有關行政主管部門申請獲取環境信息。

　　中國政法大學教授曹明德研究環境保護方面的法律已有十多年，他在接受記者采訪時表示，我們國家的監督機構比任何國家都要多，但都不是很有效，問題就出在信息公開上。雖然國務院制定過《政府信息公開條例》，環保部也出臺過《環境信息公開辦法(試行)》，但它們的法律地位比較低，效應就比較小。如果在《環保法》中能有所規定，對環境保護將有很大的促進作用。

　　對此，馬勇也表示贊同。他表示：“縱觀發達國家環境保護的歷史，正是由于公眾在了解當地環境信息的情況下，對環境的持續關注，促進了環境質量的提升。信息越是公開、越是透明，公眾就越能幫助監管者去發現一些問題，我們的環境才能得到改善。”

　　據了解，已經形成的《草案》在全國人大常委會審議后，還要進行首輪公布、調研等。曹明德告訴記者：“這份《草案》應該會在今年上半年舉行的全國人大常委會上審議。”但目前，專家們對何時能出臺新的《環保法》也都表示不能確定。
　　
　　
　　步伐不大
　　
　　
　　遺漏環境公益訴訟
　　未提及政策環評
　    呼吁“以日計罰”
　　
　　
　　相比于現行的《環保法》，盡管《草案》已作出了部分修改，但環境法學界的不少專家卻認為《草案》不具進步性，不僅不能與國際相應的法律體系縮小距離，中央所確定的“十二五”期間節能減排任務和諸項環保目標，也不能在這部新修的法律中獲得有力支撐。

　　在今年2月中旬，中華環保聯合會曾組織來自高校、法院、檢察院、律師事務所的專家和代表召開了環保法修改專題研討會。與會人員認為，應把握好這樣一個難得的機會，在環保法的修改上思想可以再開放一些，步子可以再邁得大一點，將實踐中相對成熟的經驗與做法上升到法律層面。

　　“目前的《草案》太妥協了，解決問題的一些重要制度加不進去，這樣的小改等于沒改。”在曹明德看來，如果按照目前的《草案》版本通過，幾乎沒有什么實踐價值。

　　曹明德提到的重要制度主要指的是環境公益訴訟制度。近年來頻發的環境侵權案件，比如渤海漏油事件，不少組織和個人都嘗試對此提起公益訴訟，但由于我國在立法上并沒有對民事公益訴訟問題做出規定，因此這類案件的受理和審判面臨不少障礙。其中一個突出的問題是，誰有資格提起訴訟。

　　“我參與了渤海灣漏油案件。當時4家法律機構代表當地的107戶養殖戶提出了民事訴訟，但法庭并沒有立案。”曹明德介紹說，“民事訴訟尚且如此，公益訴訟難度更大。《海洋環境保護法》中第九十條有規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。但范圍太窄了，只適用于海洋環境保護。應該在《環保法》里加入環境公益訴訟制度，擴大應用范圍。”

　　據馬勇介紹，中華環保聯合會近幾年一直在推動環境公益訴訟制度。2010年，該協會對貴陽的一家造紙廠提起了公益訴訟，并成功勝訴，給貴陽當地的排污企業帶來了很大的觸動。“這個案件能夠勝訴，是因為有貴陽當地的環保法規作支撐，承認社會組織可以作為原告，對排污企業提出訴訟。在全國，將環境公益訴訟原告資格擴大的省市很少，僅有貴州、江蘇、云南、海南、重慶這幾個地方。”馬勇表示，“環境公益訴訟制度可以讓公共的環境資源得到保護，會對排污企業形成一定的威懾力，而且也在一些地方省市有過積極嘗試。這樣優越的環保制度為何不能納入國家層面的法律中來呢？”

　　除環境公益訴訟制度外，環保業內人士還認為，《草案》雖然加入了規劃環評，但沒有改變《環保法》的先天不足。在中國政法大學教授王燦發看來，僅靠規劃環評和項目環評不能解決中國環保的現實之困。一個完整的環評體系應該包括3個環節：首先是對政策的環評，其次是規劃，最后才是項目。

　　據了解，很多國家都有政策環評，因為一個壞政策給環境帶來的深遠影響有時遠大于幾個大項目帶來的影響，政策環評是預防環境污染理念的一種體現。例如，美國在1969年頒布的《國家環境政策法》就明確了對于政府制定的政策，要進行環境影響評估。

　　此外，“以日計罰”制度也是專家學者們呼吁加入《草案》的一個熱點。據悉，這一制度在國際上早就有，如美國、德國、法國、日本、加拿大等國家均在法律中規定對環境違法行為實施按日連續處罰，對解決違法成本低這個問題，效果十分明顯。而在我國一些地方，如重慶、深圳的環保系統也已經實行了這一制度。據王燦發介紹，重慶實施“以日計罰”制度以后，當地企業的違法排污改正率從以往的不足5%躍升到80%以上。

　　曹明德介紹說，政策環評和“以日計罰”寫不進《草案》中，主要壓力來自于地方政府和企業，而且全國人大環資委也不認為《環保法》是環保領域的基本法，此次修改也沒有將其定位成基本法的意思，認為將以上兩點加入《草案》的時機還不到。

　　當記者問到《環保法》的修訂對化工排污企業會帶來哪些影響時，曹明德這樣說道：“如果以目前的《草案》版本通過，對企業不會造成多大負擔，因為沒有實質性的修改，對企業也起不到更大的威懾力，也不會因為這個修改，加重對違法企業的懲罰。”

　　去年9月，全國人大環境保護法修改研討培訓班在徐州舉行。全國人大及各省（市、自治區）人大相關領導、專家出席，共同研究探討《中華人民共和國環境保護法》修改完善工作。
　
 

此輪《環保法》修訂中，明確并強化政府責任是業界人士關注的焦點。一些地方政府急于追求經濟增長，在招商引資、項目實施過程中忽視了環保要求，成為引發環境污染事故的重要因素。圖為安徽省某化工園區附近，長江岸邊被化工廠污染的土地。 （王駱 供圖）