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能源價格機制非改不可

   2011-01-28 中國化工報林伯強

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每到年底,電煤荒即成為讓電力企業與煤炭企業均感頭疼的話題。目前,湖北、貴州、河北等地的電煤庫存都嚴重告急。電煤荒的背后其實是體制原因導致的產需銜接矛盾在作祟。圖為安徽淮北某煤礦的煤炭正通過鐵路運往發電廠。(CFP 供圖)


    編者按 時下正值歲末年初,往年同期出現的煤荒、電荒又如期上演。除了天氣原因,中國的能源本身到底有什么問題?長期關注我國能源問題并提出許多建設性意見的著名學者、廈門大學中國能源經濟研究中心主任、長江學者特聘教授林伯強應本報之邀,撰文作了詳細的分析。我們認為,林先生的觀點不但對中國的能源價格改革很有新意,而且對能源大戶石油和化工行業來說也很有針對性。
  
      目前中國的能源行業存在許多問題,但最終都可以歸結為能源價格問題。而政府對能源價格進行管制是引起諸多問題的根源。因此,能源價格機制現在已經到了非改不可的時候了。


   價格管制不是市場經濟


   能源主要包括煤、石油、天然氣、電等。

 
    中國能源價格,雖然經歷了從完全的計劃經濟體制,到現在的社會主義市場經濟體制,已經發生了很多、很大的變化,但有一點基本沒變,那就是長期以來政府對能源價格實行管制。雖然現在叫“政府指導價”,但這個“指導價”明顯地不能反映出真正的市場供求關系。所以,盡管中國已實行社會主義市場經濟幾十年,但主要能源價格一不能反映國內供求關系,二不能與國際接軌。政府對能源價格管制的結果,導致高能耗產業大量誕生。這些高能耗產業雖然對我國GDP的持續高速增長起到了支撐作用,但也造成單位GDP能耗過高、部分地區生態環境惡化、市場競爭不充分等后果。價格管制還導致能源需求的快速增長和能源效率低下。
 

    能源價格還關系到社會穩定。只要能源價格是政府控制的,就常會被理解為政府在漲價而不是市場漲價。這種情況下,政府很難向公眾解釋能源價格為什么一路上漲,漲多少才會夠等一系列問題。久而久之,民眾的不滿很容易引起社會不滿。而“維穩”又恰恰是政府實行價格管制的初衷。正所謂適得其反。
 

    近幾年,政府也多次表示要推動能源價格市場化改革,但效果并不明顯。特別是2010年,在通脹壓力下,政府反而在一些能源領域加強了價格管制。最典型的是在電煤價格方面。2009年12月,發改委發文取消煤炭訂貨會,提出從2010年開始煤炭和電力企業自主銜接資源、協商定價。這一舉措當時被認為是政府取消價格管制、將能源產品真正推向市場的重大改革,贏得了肯定。但在2010年6月,國內通脹壓力陡然增大,為了保持價格穩定,政府竟然重新對電煤實行了“限價令”。12月10日,國家發改委發文明確要求,2011年重點合同電煤價格要維持2010年水平不變,不得以任何形式加價。電煤價格改革再次回到了政府限價的起點。這說明,價格管制在政府的管理理念中根深蒂固,價格管制是政府進行宏觀調控的殺手锏。盡管有時候政府會暫時把這個殺手锏收起來,但一旦有個風吹草動,政府惟一會使的,仍然是這個殺手锏。
 

    能源領域不應由國企壟斷


    能源是一種商品,消費者應當按其供應成本和消費量付費,這本來是一個簡單的道理,但是因為能源行業由國企壟斷,價格又是由政府來定,使得能源價格問題頗為復雜。
 

    資料顯示,目前在電力領域,國有企業的電力供給所占比例達90%以上;在煤炭領域,產煤大省山西的國有企業礦井數占到全省的82.1%,產能占到全省的84%;在石油領域,中石化和中石油兩大巨頭擁有國內陸地原油90%的開采權,集開采、進口、加工、批發、零售于一身,擁有絕對的壟斷地位。
 

    國企壟斷能源,造成了兩方面的弊端。一是不透明的經營結構和成本結構,常有把成本“做大”之嫌。這也是為什么每次漲價都會遭到公眾質疑的原因。二是能源利用率低、效率差。
 

    這些壟斷企業動不動就標榜自己在完成政府“維穩”任務方面的貢獻。表面上看似乎是這樣,但如果因此就認為國企壟斷能源領域是富于犧牲精神的,那就大錯特錯了。別忘了,國企不但可以以低廉甚至是無償的價格獲得所有資源,而且可以從政府手里得到充足的補貼。
 

    從市場的角度,在國企壟斷能源、政府定價的情況下,能源的成本變得很混亂。能源價格是如何形成的,連業界人士都不會很清楚,老百姓就更不明其理了。公眾會認為能源行業收入較高,而對每一次價格上調都不會理解,都覺得吃虧。不透明的能源行政定價盡管初衷是為了保障社會穩定,實質上卻影響了社會和諧。
 

    要解決這個問題,就需要民營企業加入進來加強能源行業的競爭。民營企業進入對于能源行業的可持續發展有重要意義。除了優化產權結構,在行業內部形成多元產權主體競爭的格局,可以提高企業的生產效率和競爭能力。可以設想,如果目前能源行業哪怕有30%是民營企業,政府對這個領域的態度就絕對不會是現在這個樣子,手段也絕對不會是現在這個樣子。
 

    能源定價機制要改,這個道理政府也懂。所以在本世紀初,政府也在打斷壟斷,引進民營企業方面做了些努力。但和價格改革一樣,一有風吹草動,政府首先要做的是保住國企壟斷地位。例如,發電行業已經對外資和民營企業開放了20多年,我們不但沒有看見外資和民營企業的大量進入,而是看到他們變現退出。我們還看到的是近兩年在煤炭領域的大規模的“國進民退”。在目前國企一家獨大和價格政府控制的情況下,民營企業進入能源領域只能碰上一層層的玻璃門。
 

    所以說,價格管制與國企壟斷就像是連體嬰兒。要想打破價格管制,就必須打破國企壟斷。如果只放松價格管制,而對國企壟斷地位未有觸動,那么處于壟斷地位的國企就很可能會強化其特殊利益,攫取大部分甚至全部資源價改的利益,民眾就不得不為其高價格買單。所以,在進行能源價改前,一定要引入市場競爭機制,至少兩者應同步進行。

 

2010年11月,南方多個省份出現柴油荒。圖為成渝高速公路途中一處加油站外,眾多等待加柴油的車輛排起了數百米的長龍。(本報記者 張育 攝)


    價格管制不利于節能減排


   目前在能源問題上,我們正處于一種矛盾之中。
 

     對于一個資源貧乏的國家來說,降低能耗是相當重要的。研究表明,75%左右的能耗下降是來自于價格的提高。能源的價格變動最終將導致國民經濟整個價格體系出現調整,使得社會資源逐步向低能耗部門傾斜,并使經濟良性發展。
 

     但能源價格管制最大的弊端是放大了能源需求。由于體制等原因,我國能源價格往往只考慮前期的開發成本,而沒有將環境和生態因素納入其中。這就不能全面反映能源使用的真正成本,因此造成能源價格普遍過低,利用效率不高。進而導致大多數企業過高估計自身利潤,成為驅動經濟擴張的根源。一方面,無論企業好壞,都可以享受低價格的能源,市場的優勝劣汰機制難以發揮作用,妨礙了產業升級和經濟結構調整;另一方面,人為壓低的能源價格造成能源的濫用和環境的破壞,造成的隱形經濟成本和社會成本難以計數。
 

     而這種局面顯然不利于節能減排。比如,2003年制定第一個“十一五”規劃版本時,預計到2010年我國煤炭消耗量達到24億噸,2020年達到30億噸。但事實上,2007年我國的煤炭消耗量就已達到20億噸,截至2010年已超過30億噸。也就是說,提前10年達到了當初所定的2020年的目標。2020年煤炭的消耗量估計要達到約62億噸。


    于是,我們一方面苦苦地搞節能減排,一方面卻又在鼓勵毫無節制地揮霍能源。


   因此,為了真正實現節能排,為了能源的可持續發展,我國“十二五”時期的能源行業,需要確實的、實質性的能源價格改革。
 

 

 

  林伯強:1982年畢業于廈門大學,獲得金融與銀行學學士學位;1990年6月獲美國加利福尼亞大學經濟學博士;1993年5月~2006年6月任亞洲開發銀行主任能源經濟學家;2006年6月至今任廈門大學中國能源經濟研究中心主任,“長江學者”特聘教授,博士生導師。
 

 
 
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