6月15日召開的國務院常務會議決定，清理建筑業企業在工程建設中需繳納的各類保證金，轉變保證金繳納方式，規范保證金管理。

6月17日，國務院新聞辦舉行吹風會，住房和城鄉建設部副部長易軍進一步透露了國務院關于保證金清理的具體措施。這些措施初步估算將盤活建筑業企業近萬億元資金。

如此龐大的資金，由哪些名目構成?有無法律依據?有無替代性辦法?《法制日報》記者就此采訪了中國建筑業協會和中國建筑工程總公司(簡稱中建)。

名目多達27種

中建介紹，截至2015年12月末，該公司應業主要求或政府規定繳納的保證金多達27種。

具體包括：投標保證金、履約保證金、質量保證金、農民工工資保證金、安全保證金、預付款保證金、預售保證金、勞動保險費、社會保障金、綜合成形保證金、項目進場清場押金、環境保證金、底價風險保證金、新型墻改基金、扶散基金(散裝水泥保證金)、項目預留金、復墾保證金、供水供電保證金、安全文明保證金、租金保證金、發票保證金、安全風險抵押金、土地保證金、審計預留金、廉政保證金、進省保證金等等。

這些保證金有法律依據嗎?中建法務部有關負責人介紹，這27種保證金中，質量保證金、投標保證金、履約保證金以及農民工工資保證金是建筑行業保證金的最主要組成部分。其中前三種為國際通行標準的保證金，并在法律法規上有明確依據;農民工工資保證金主要是為保障農民工的權益，由國務院發文明確推行的保證金制度。但需要明確的是，投標保證金和履約保證金并非強制性規范，而是指導性規范。

清理后只保留4種

當然，沒有法律依據，并非就不可收取。因為施工企業和業主可以在合同中約定保證金條款。只要是雙方同意，并無不妥。據介紹，中建的上述27種保證金中，就有6種屬于合同約定，分別是項目進場清場押金、底價風險保證金、安全文明保證金、租金保證金、發票保證金、安全風險抵押金。

合同約定的保證金項目，顯然不在政府的“清理”范圍。因為這是市場主體自治的范圍。

國務院決定要清理的“保證金”項目，只能是政府利用其管理權強制要求施工企業交納的。據中建介紹，其余的17種，基本都是由項目所在地管理部門以加強工程管理的名義收取的保證金。

住建部副部長易軍在6月17日的吹風會上透露：“對建筑業企業在工程建設中需繳納的保證金，除依法依規設立的投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金外，其他保證金一律取消。”

萬億資金被無息占用

整個建筑行業交納的保證金額度，總計有多少?易軍披露，通過對七家央企調查情況看，他們繳納的各類保證金，僅2015年度就高達3116億元，占營業收入的11.3%。全國平均各類保證金的總額占企業年營業收入的10%。而且這些保證金大多以現金方式繳納。據此估算，近兩年全國加起來，每年的保證金都能超過上萬億。

這些保證金有多少發揮了“保證”作用?

以2012年工程質保金為例。根據國家統計局資料，2012年全國建筑業企業工程結算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，當年建筑企業交納的工程質保金為6440億元，而質保金實際使用比例在6%左右。在大量資金被無息使用(或閑置)的同時，企業為了生存或擴大再生產，不得已還要通過貸款緩解流動資金的不足，額外增加了經營成本，直接影響了生存和發展。

僅質保金一項，就相當于同期全國建筑業利潤總額的135%。

禁止長期留置不退還

中國建筑業協會曾專門進行“建筑業企業各類保證金制度調查”。結果顯示，各類保證金多以現金形式繳納、預留，占用了企業大量的流動資金。特別是數額大、留置時間長的質量保證金，對企業影響最為嚴重。

據對截止2011年末竣工的8848個項目分析，工程竣工結算后2年以內全額返還質保金的項目3586個，占40.53%;2至5年全額返還的項目4646個，占52.51%;超過5年未返還的項目616個，占6.96%。

也就是說，數額龐大的保證金，在工程竣工結算后并不能及時返還，而是要拖上三五年。

確保及時返還，是這次保障金清理的一項重要內容。國務院要求：“取消的保證金2016年底前退還相關企業;保留的保證金，確保按時返還。”

銀行保函取代現金

從中國建筑業協會調查問卷數據統計情況看，絕大多數施工項目的保證金采用的是現金方式。保證方式的單一，也是造成施工企業負擔加重的重要因素。

在國際工程中，為了分散風險，保護市場主體的利益，普遍施行的工程擔保及工程保險模式是銀行保函擔保模式。據北京大學教授樓建波教授介紹，銀行保函就是由銀行充當擔保人，出具銀行保函，向權利人簽發信用證明。若被擔保人因故違約，銀行將付給權利人一定數額的賠償金。

中建法律事務部工作人員介紹，在國際承包工程中，業主為了避免承包商違約失控而蒙受損失，通常要求承包商提供經濟擔保，這是買方市場的特點之一，也是國際通行的做法。由于現金抵押直接影響到承包商的流動資金周轉，而保險公司在向業主提供保證金時又相當復雜，并且擔保金額較高，因此常見的是通過銀行出具的保證金保函，也常稱之為保函。銀行出具保函的擔保制度一方面可以保證承包商履行合同的嚴肅性，另一方面因為銀行不愿為信譽欠佳或資不抵債的承包商提供經濟擔保，客觀上也起到了凈化國際承包工程市場的作用。

中國建筑業協會也在其調研報告中建議，保證金制度的實施應與企業信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國有資本投資控股的項目，應優先采用銀行保函的方式進行保證，起到良好的示范帶動作用。

住建部副部長易軍在上述的吹風會上透露，國務院為了降低制度性交易成本，決定“轉變保證金繳納方式。對保留的投標保證金、履約保證金、工程質量保證金、農民工工資保證金，推行銀行保函制度，建筑業企業可以銀行保函方式繳納。”